탄소국경조정제도(CBAM) 개요

이 글에서는 탄소국경조정제도를 간략히 소개한다. 탄소국경조정제도(Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM)는 유럽 그린딜 정책패키지 중 하나로 일부 선별된 제품 수입 시 탄소가격을 부과하는 제도를 말한다. 2021년 7월 유럽위원회가 채택한 핏 포 55 2030 패키지(Fit for 55 in 2030 package)를 통해 제시되어, 2023년 4월에 공식적으로 채택되었다. CBAM은 EU의 특정 경제적 주체가 환경규제가 상대적으로 느슨한 국가에서 탄소집약적 제품을 생산하는 소위 ‘탄소누출’ 현상을 차단하려는 조치이다. EU로 수입되는 탄소집약적 제품에 대해 이를 생산하는 과정에서 발생하는 탄소배출에 적절한 가격을 부과하는 것이며, 특히 EU 외 국가들의 청정한 생산을 장려하기 위한 것이다. 이를 통해 EU 내에서 생산하는 탄소가격과 수입되는 제품의 탄소가격을 동일하게 하며 EU의 기후목표가 훼손되지 않도록 한다.

 

구분	집행위안 (2021.7)	이사회안 (2022.6)	의회안 (2022.6)	잠정합의안 (2022.12)
시행시점	2026.1월~	좌동	2027.1월~	2026.1월~ ※전환기간: 2023년 10월~2025년 12월
대상제품	철강, 알루미늄, 전력, 비료, 시멘트	좌동	집행위(안) 및 유기화학‧고분자	집행위(안) 및 수소 ※ 철강과 알루미늄은 볼트 등 2차 가공 제품 포함
대상 배출량	직접배출	좌동	직접배출 + 간접배출	직접배출
운영 방식	27개 회원국별 운영	중앙집중식	좌동	중앙집중식
원산지 탄소비용 감면범위	-	-	명시적 탄소가격제만 인정	명시적 탄소가격제만 인정
수입제품 우회방지 조항	수출제품 코드 일부 수정 시 미인정	좌동	EU 수출제품에 국한된 보조금 또는 탄소비용 부과 시 미인정	-
EU 기업 지원방안	-	-	EU업체가 ETS가 없는 국가로 제품을 수출할 경우 무상할당 유지	향후 제시
EU-ETS 감축목표	2030년까지 2005년 대비 61% 감축	좌동	2030년까지 2005년 대비 63% 감축	2030년까지 2005년 대비 62% 감축
EU-ETS 무상할당	2035년 완전 폐지	좌동	2032년 완전 폐지	2026년부터 폐지 시작, 2034년 완전 폐지

* 자료 : 국회입법조사처(2023) 재인용

 

CBAM은 탄소집약적이며 탄소누출에 대한 리스크가 높을 것으로 판단되는 특정한 품목(상류, 하류 가치사슬 품목 포함)과 전구체(precursor)의 수입 시 적용된다. 이는 구체적으로 시멘트, 철강, 알루미늄, 비료, 전력, 수소이다. 또한 점진적으로 EU 배출권거래제가 담당하는 영역의 50% 이상을 반영할 수 있도록 할 예정이다. 이는 2023년 10월 1일부터 시범기간으로 적용된다. 온실가스 배출수준을 고려하여 유기화학물질(organic chemical)과 정유 제품(refinery product)도 적용 대상으로 검토되었으나 이에 대한 온실가스 측정의 어려움으로 인해 제외되었다. 유럽위원회는 CBAM에 대한 구체적인 내용을 제시하였으며, 이에 대한 주요 내용은 아래의 표와 같다.

 

조항	주제	주요 내용
제1장 (1조-3조)	목적, 범위, 정의	∙목적 : 탄소누출의 위험 예방 ∙적용품목은 시멘트, 전기, 비료, 철강, 알루미늄
제2장 (4조-10조)	인증된 수입 신고자의 권리와 의무	∙CBAM 품목 수입 허가를 신청하기 위한 조건, 승인된 신고자의 의무 및 신고 내용 ∙수입 품목에 포함된 배출량 계산 원칙과 공인 검증자의 배출량 확인 절차, 원칙 ∙제3국에서 지불되는 탄소가격을 고려하기 위한 원칙
제3장 (11조-19조)	권한 당국	∙권한 당국의 행정적 설치, 중앙 관리자로서의 위원회의 역할 및 정보 공개 ∙국가 등록부 및 계정의 주요 특성, 수입 허가에 관한 당국의 결정
제4장 (20조-24조)	CBAM 인증서	∙CBAM 인증서의 판매, 반납 또는 재구매, 최종 취소에 이르는 수명 주기에 관한 규칙 ∙관할 당국에 의한 인증서 판매, 인증서 가격 계산, 승인된 신고자의 증명서 제출 의무 절차
제5장 (25조)	품목에 관한 행정	∙수입되는 품목에 대한 주기적 정보 공유
제6장 (26조-27조)	시행	∙CBAM 인증서 제출 등 미조치 시 패널티 사항
제7장 (28조-29조)	위원회 절차	∙위원회 활동
제8장 (30조)	보고 및 검토	∙적용 품목 등 제도 확대를 검토하기 위한 필요 정보 수집
제9장 (31조)	EU ETS 배출권 할당과의 조화	∙부속서 Ⅰ에 해당하는 대상 품목은 과도기 동안 EU ETS 무상할당을 반영하기 위해 조정 가능
제10장 (32조-35조)	과도기 조항	∙과도기간인 2023년 10월 1일부터 2025년 12월 31일까지 CBAM은 보고 의무
제11장 (36조)	최종 조항	∙각 조의 내용별 적용 시기

 

세계경제포럼은 적용 품목과 관련하여 EU 의회가 2026년까지 플라스틱과 화학물질을 포함하는 것이 필요하다고 권고하였다. 그리고 2030년까지 EU ETS에서 고려하는 모든 분야가 적용되는 방향성에 대해 동의가 이루어졌다. 이런 맥락에서 자동차와 같은 최종 제품이 포함될 것으로 예상된다. 또한 간접 배출에 대해서도 논의가 활발한 상황이다. EU ETS의 무상할당 분야는 2026년부터 2034년까지 9년간에 걸쳐 점진적으로 축소가 이루어질 계획이다.

CBAM은 2026년 1월부터 운영될 예정이며, 수입업자는 전년도의 수입한 제품의 양과 온실가스 배출량을 매년 보고해야 한다. 이는 유럽의회로부터 권한을 부여받은 주체에 의해 검증이 이루어진다. 이후 이에 상응하는 CBAM 인증서를 구입해야 하며, 인증서에 대한 가격은 EU ETS의 주 단위 평균 거래가격을 따른다. 다만 EU ETS의 거래가격 변동으로부터 발생할 수 있는 이해관계자의 혼란을 줄이기 위해 CBAM 인증서는 구입한 일자로부터 2년 간 유효하다. 따라서 초과 구입한 인증서의 경우 CBAM 운영 체계에 재판매가 가능하도록 설계될 예정이다. 또한 유럽위원회는 시범기간이 종료되기 전에 CBAM 조치에 대한 평가를 실시할 예정이며, 시범운영 기간의 정보를 토대로 추가적인 제품 포함 여부 등을 결정할 예정이다. 또한 이러한 과정에서 제3국가와의 논의가 지속적으로 이루어질 예정이며, 협력이 요구되는 부문에 대해 검토해나갈 계획이다.

 

 

[탄소국경조정제도의 영향]

European University Institute(2020)은 CBAM이 지향하는 탄소누출 방지 등의 목표를 달성하기 위해 고려해야할 사항들을 제안하였다. 첫째, CBAM은 기후 조치(climate measure)이다. 이는 CBAM은 글로벌 온실가스 감축과 탄소 누출을 줄이기 위한 노력으로 연계되어야 하며, 이러한 조치가 EU의 산업을 보호하기 위한 무역 장벽 등으로 작용하며 국제무역조약을 위배하는 상황이 발생하지 않도록 하는 것이 필요하다는 것이다. 둘째, CBAM은 새로운 방식의 수익창출 또는 보호주의로 비추어지지 않는 것이 필요하다는 것이다. 셋째, CBAM은 제한된 범위로 시작하여 점진적으로 확장해나가는 것이 필요하다는 것이다. 이는 기존 경험 부재로 인해 시행착오가 발생할 수 있으며, 학습효과 등이 필요하다는 것을 의미한다.

CBAM에 대한 논의는 EU 무역파트너의 기후정책에 긍정적인 영향을 미친다(Clingendael Institute, 2022). 먼저 EU 내의 탄소집약적 품목이 제3국으로 옮기는 탄소 누출을 방지할 수 있다. 둘째, CBAM이 국가들의 탄소가격정책을 가시화할 수 있다. 셋째, 환경규제에 순응하지 않는 경우 불이익이 발생하여 탄소감축 활동을 촉진한다. 넷째, 탄소가격제도의 사용에 대한 국제적 협력을 촉진한다. 이와 더불어 부정적 측면 또한 설명하였다. 이에 따르면 CBAM의 설계가 적절하지 않은 경우 EU와 무역 파트너에 대한 행정 비용이 증가한며, 이에 따라 국제적 무역 갈등이 나타날 수 있다. CBAM 도입에 대한 발표 이후 제 3국가들은 반발하는 양상이 나타났으며, 몇 국가들은 EU를 보호무역주의로 고발하기도 하였다. 환경 NGO 단체들은 이러한 이유로 CBAM으로 발생하는 이윤을 국제적 기후재원으로 활용할 것을 주장하기도 한다. 그러나 이후 시간이 흐르면서 이러한 조치에 대해 적극적으로 고민하는 국가들도 찾아볼 수 있다고 지적한다.

유럽 개발정책 관리 센터(ECDPM - The centre for Africa-Europe relations)는 CBAM이 적절하게 시행되는 경우 EU 외 국가에서 저탄소 혁신을 가속화할 수 있을 것으로 전망하였다. 이들은 CBAM을 둘러싸고 논의가 다양하게 이루어지고 있음에도 불구하고 가장 핵심적 사항인 저탄소기술개발 촉진에 대한 동 조치의 역할에 대해서는 논의가 미진한 점을 지적하였다. 이들은 EU의 탄소시장이 가지는 영향력을 고려할 때 CBAM 조치는 EU의 산업뿐만 아니라 다른 국가들이 저탄소 산업으로의 전환을 위한 혁신과 투자를 촉진할 수 있을 것으로 보았다. 다만 이를 위해 고려해야할 몇 가지 사항을 함께 제안하였다. 첫째, EU 차원의 보완적인 혁신 정책에 대한 필요성이다. 이는 CBAM 적용대상 부문의 한계감축 비용이 높기 때문에 CBAM을 통해 저탄소 혁신을 촉진할 수 있도록 하는 보완적인 지원이 바람직하다는 것이다. 이들은 R&D 투자, 세제 지원 등과의 조합적인 접근이 바람직할 것으로 보았다. 둘째, EU 차원의 ‘그린산업 가치사슬’을 마련하는 것이 필요하다는 것이다. CBAM으로 인해 잠재적으로 가격 변동, 자원 회피 등이 나타날 수 있으며, 이에 녹색산업제품의 ‘거래 프레임워크’를 구축하여 저탄소기술의 확산을 촉진하고 공급망의 신뢰성을 확보할 수 있도록 투자를 촉진하는 것이 중요하다.

EU와 미국의 기후규제는 국내 수출기업의 가격경쟁력을 약화시킨다. 가장 타격을 받는 품목은 철강과 알루미늄이다. 한국 기업의 ‘22년 기준 전 세계 철강 수출액은 281억 달러로 EU는 전체 수출액의 약 16.3%(45.8억 달러), 미국은 약 20.8%(58.4억 달러)를 차지한다. 알루미늄 수출액은 ’22년 기준 전 세계 56억 달러이고, EU는 전체 수출액의 약 10%(5.6억 달러), 미국은 약 23.8%(13.4억 달러)에 달한다.

EU와 미국의 탄소국경조정제도는 국제통상질서의 변화를 야기한다. 개별기업 측면에서는 대응이 쉽지 않으므로 정부는 기업의 대응력을 높이기 위한 지원을 아끼지 말아야 한다. 특히, 개별적으로 대응이 어려운 중소기업에 대한 지원방안을 모색해야 한다. 예컨대, ETS를 개선하고, 탄소 저감기술 개발을 지원할 필요가 있으며, 무엇보다 정부의 탄소배출량 측정 및 인증을 위한 인프라와 제도를 확충해야 한다. 이를 위해 기업의 탄소경쟁력, 즉 ESG 강화는 혼란스러운 상황 속에서 글로벌 공급망을 강화하는 기회가 될 수 있을 것이다.